El marco institucional de la Unión Europea (UE) se compone de las siete instituciones a las que los Estados miembros de la Unión europea atribuyen competencias para el ejercicio comunitario de parte de sus poderes: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo de la Unión Europea, Comisión Europea, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas Europeo. La Unión, en su calidad de comunidad de derecho y de acuerdo con su personalidad jurídica única, se ha dotado desde 1993 —tras la entrada en vigor del Tratado de Maastricht— de un marco institucional único que funciona en régimen de democracia representativa y basado en un método comunitario de gobierno. Como cualquier Estado, la UE dispone de un parlamento, un ejecutivo y un poder judicial independiente, todos respaldados y complementados por otras instituciones. Es así que en el funcionamiento y la estructura orgánica de la Unión se distinguen los que de acuerdo con la denominación que les otorgan los tratados son, por este orden, las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión.
Definido por el artículo 13 del Tratado de la Unión Europea, este marco institucional «tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, así como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones». Su objetivo es que determinadas decisiones y actuaciones institucionales provengan de órganos de carácter supranacional cuya voluntad se aplica en el conjunto de los Estados miembros, desapoderando a los órganos nacionales de cada país. Así, el marco institucional de la UE constituye la expresión concreta del principio de la unicidad institucional de esta organización internacional.
Las normas y procedimientos que las instituciones deben seguir se establecen en los tratados negociados por el Consejo Europeo y en conferencias intergubernamentales y ratificados por los parlamentos nacionales de cada Estado. De esta forma, los documentos que en la actualidad definen la estructura institucional son el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Mientras el TFUE recoge básicamente los contenidos de los Tratados de Roma, por los que se creó la entonces Comunidad Económica Europea (CEE) en 1957, el TUE fue firmado en Maastricht en 1992, aunque posteriormente fue modificado —también el TFUE— por el Tratado de Ámsterdam (1997), el Tratado de Niza (2000) y, finalmente, el Tratado de Lisboa (2007), en vigor desde el 1 de diciembre de 2009.
Después del fracaso de la Constitución Europea (firmada en Roma el 20 de octubre de 2004 con la intención de sustituir a todos los anteriores tratados y frustrada por los referendos negativos de 2005), en 2007 se firmó el Tratado de Lisboa que, tras un arduo proceso de ratificación, entró en vigor en 2009. Este tratado modificó nuevamente el TUE, pero también el antiguo Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), que ha pasado a llamarse Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Por otra parte, la «refundación de la Unión Europea» es un proyecto iniciado en 2017 que busca la reforma institucional de la organización.
Con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, las competencias de la Unión Europea no se encontraban definidas, ni en ocasiones contenidas siquiera, por los Tratados constitutivos, que se limitaban a enunciar los fines y objetivos políticos de las Comunidades y de la Unión Europea y a establecer los cauces institucionales de ejercicio del poder comunitario.
Esta vaguedad competencial se reveló práctica para la integración europea, pues permitió una extensión ambigua y pragmática de las competencias iniciales de las novedosas estructuras jurídicas europeas, fundamentalmente por medio de dos vías: las llamadas “competencias implícitas”, que el Tribunal de Justicia aplicó a su jurisprudencia —que se derivarían de una interpretación no tanto literal cuanto lógica y sistemática de los Tratados—, y la “vía de escape” que ofrecía el propio Tratado de la Comunidad Europea en su artículo XY, que permitía a los Estados atribuir nuevas competencias a la Unión cuando esta transferencia pudiera servir a los objetivos políticos de la Comunidad, enunciados en los Tratados.
Sin embargo, la opacidad del sistema y las primeras críticas sistemáticas a la integración europea pronto pusieron de relieve las desventajas (falta de transparencia, método antidemocrático, inseguridad jurídica, etc...) del tradicional sistema de competencias implícitas (aumentadas notablemente en los años 1980) y de transferencia competencial de las Comunidades. En consecuencia se desarrolló la reforma definitiva del sistema de competencias de la Unión Europea que vino de la mano del Tratado de Lisboa.
La creación de la CECA no era, según las intenciones declaradas por sus promotores, más que una primera etapa en la vía que conduciría a la «federación europea». El mercado común del carbón y del acero debía permitir experimentar una fórmula que pudiera extenderse progresivamente a otros ámbitos económicos y que llevara en último término a la construcción de una Europa política.
Por otra parte, los estados del Benelux y Alemania también tenían interés en la creación de un mercado común, a pesar de que Francia se opuso debido a su proteccionismo. Al final, Monnet, propuso la creación de dos comunidades separadas, en un intento de satisfacer todos los intereses. Como resultado de la Conferencia de Messina de 1955, Paul-Henri Spaak fue nombrado presidente de un comité preparatorio (Comité Spaak) encargado de la redacción de un informe sobre la creación de un mercado común europeo. El documento fue aceptado en la Conferencia de Venecia (29 y 30 de mayo de 1956), donde se tomó la decisión de organizar una Conferencia Intergubernamental. El informe constituyó la piedra angular de la Conferencia Intergubernamental sobre el Mercado Común y Euratom en Val Duchesse, en 1956.
El resultado de la conferencia fue que las nuevas comunidades compartirían la Asamblea común (en la actualidad Parlamento Europeo), con la CECA, ya con el Tribunal de Justicia. Sin embargo, no comparten el Consejo de la Alta Autoridad de la CECA. Las dos nuevas Altas Autoridades serían comisiones, esto se debió a una reducción de sus poderes. Francia se mostró reticente a aceptar más poderes supranacionales y, por tanto, las nuevas comisiones solo tienen competencias básicas y las decisiones importantes tienen que ser aprobadas por el Consejo.
La conferencia dio lugar a la firma, el 25 de marzo de 1957, de los Tratados de Roma, en el Palacio de los Conservadores del Capitolio en Roma. En marzo de 2007, la BBC informó que los retrasos en la impresión del documento, provocaron que el tratado firmado por los líderes europeos consistió en páginas en blanco entre su portada y la página de las firmas.
El Tratado de Fusión o Tratado de Bruselas, cuyo nombre oficial completo es Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas (Tratado de Fusión), también conocido como Tratado de Fusión de los Ejecutivos, fue firmado el 8 de abril de 1965 por los Estados miembros de las 3 Comunidades Europeas existentes ese entonces (la CECA, la CEE y la EURATOM), creando de esta forma, una sola Comisión Europea y un solo Consejo para las tres Comunidades. Se juntaban en uno sólo los tres poderes ejecutivos de dichas comunidades.
Con este tratado, la UE tiene personalidad jurídica propia para firmar acuerdos internacionales a nivel comunitario. Además introduce numerosas reformas, entre las que se destacan: el voto por mayoría cualificada que busca reducir las posibilidades de estancamiento en el Consejo de la Unión Europea, un Parlamento Europeo con mayor peso mediante la extensión del procedimiento de decisión conjunta con el Consejo de la UE, la eliminación de los tres pilares de la Unión Europea, y la creación de las figuras de Presidente del Consejo Europeo y Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad para dotar de una mayor coherencia y continuidad a las políticas de la UE. El Tratado de Lisboa también hace que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea sea vinculante jurídicamente.
Los pilares de la Unión Europea hacen referencia a las tres grandes categorías designadas por el Tratado de la Unión Europea (TUE) de 1993 entre las que se distribuían los distintos ámbitos en los que la Unión actuaba en diferentes grados y formas.
Estos tres pilares del TUE conformaron en dicho periodo (1993-2009), hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la arquitectura de la Unión:
Al interior de esta estructura se superponían varios tipos de competencias. Los actos adoptados en el marco del primer pilar eran aprobados de conformidad con los procedimientos legislativos de la Unión Europea. Por su parte, los otros dos pilares estaban sujetos en una cooperación intergubernamental entre los Estados miembros.
Las decisiones de la Unión Europea (UE) se toman mediante el método comunitario, que implica el uso del procedimiento legislativo según lo definido en el artículo 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Este método se caracteriza por:
Por otra parte, el de funcionamiento intergubernamental empleado para la toma de decisiones, contrasta con el método comunitario, especialmente en los ámbitos de la política exterior y de seguridad común y en la cooperación policial y judicial en materia penal. Varios elementos caracterizan el método de funcionamiento intergubernamental:
Las instituciones son un elenco limitado de entidades orgánicamente complejas con funciones políticas y administrativas específicas que abarcan toda la actividad y ámbitos competenciales de la Unión Europea, en el respeto mutuo de sus respectivas dimensiones políticas y funciones y dentro de los poderes que les atribuyen los Tratados (principio de atribución de competencias), orientándose a los procedimientos, fines y condiciones establecidos por los mismos, y manteniendo entre sí y con los Estados miembros una lealtad comunitaria en orden a la adecuada consecución de los objetivos de la Unión (principio de cooperación leal).
Vienen comprendidas en el llamado "marco institucional" enunciado por el artículo 13 del Tratado de la Unión. De acuerdo con dicho precepto, las Instituciones de la Unión Europea tienen como finalidad "promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, así como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones". Aunque su número ha ido variando a lo largo de la historia comunitaria, en la actualidad, y tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, las Instituciones son siete: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo.
Las relaciones entre las Instituciones deben estar presididas por los principios de competencia, en el marco de las atribuciones funcionales y materiales que a cada una de ellas otorgan los Tratados, y de cooperación leal (tomado del principio constitucional alemán de lealtad federal) entre sí, y entre todas ellas y los Estados de la Unión.
Hay tres instituciones políticas que tienen el poder ejecutivo y legislativo de la Unión (más una cuarta con función consultiva, el Consejo Europeo): el Consejo de la UE representa a los gobiernos, el Parlamento representa a los ciudadanos y la Comisión representa los intereses europeos.
El Parlamento Europeo, también conocido como Europarlamento, Eurocámara o Cámara Europea, es la institución parlamentaria que en la Unión Europea representa directamente a los ciudadanos de la Unión y que junto con la Comisión Europea y el Consejo de la Unión Europea ejerce la función legislativa. Descrito como uno de los legisladores más poderosos del mundo, el Parlamento Europeo está compuesto por 705 diputados que representan al segundo mayor electorado democrático del mundo (tras el Parlamento de la India) y el mayor electorado transnacional (375 millones de votantes en el año 2009). Además, es la única institución elegida directamente por los ciudadanos en la Unión Europea.
Ha sido elegido por sufragio universal, directo y secreto cada cinco años desde 1979. Sin embargo, la participación en las elecciones europeas ha caído consecutivamente en cada votación desde esa fecha, y ha estado por debajo del 50 % desde 1999. En las elecciones de 2009, el porcentaje de votantes se situó en el 43 % de los ciudadanos europeos con derecho, oscilando entre el 90 % en Estados miembros como Luxemburgo y Bélgica (donde el voto es obligatorio) y el 20 % en Eslovaquia. La participación fue inferior al 50 % en 18 de los 27 Estados miembros.
El Parlamento es considerado la «primera institución» de la Unión Europea: es mencionado en primer lugar en los tratados y su presidente tiene preferencia protocolaria sobre todas las demás autoridades a nivel europeo. Comparte con el Consejo de la Unión Europea la competencia legislativa y presupuestaria, teniendo el control sobre el presupuesto de la Unión Europea. La Comisión Europea, el órgano ejecutivo de la Unión, es responsable ante el Parlamento. En concreto, el Parlamento Europeo elige al presidente de la Comisión, aprueba (o rechaza) la designación de la Comisión en su conjunto, e incluso puede destituirla como órgano presentando una moción de censura.
El nuevo presidente del Parlamento Europeo debe ser elegido en enero de 2022, tras el fallecimiento de David Sassoli, del Partido Socialista Europeo, quien había sido elegido para el cargo en junio de 2019. Los dos principales grupos del Parlamento Europeo (juntos poseen al menos el 50 % del hemiciclo) son el Grupo del Partido Popular Europeo y el Grupo de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas.
Desde la fundación del Parlamento en 1952, sus competencias fueron ampliadas varias veces sobre todo a través del Tratado de Maastricht en 1992 y por el reciente Tratado de Lisboa en 2007.
El Consejo de la Unión Europea es la institución de la Unión Europea en la que se encuentran representados los Estados miembros a través de representantes con rango ministerial, por lo que también es conocido informalmente como Consejo de Ministros o Consilium, y a la que corresponden, junto con el Parlamento, las funciones legislativa y presupuestaria. Ejerce también funciones de definición de algunas políticas y de coordinación, en los términos fijados por los Tratados constitutivos de la Unión Europea. No debe confundirse con el Consejo Europeo, institución comunitaria que reúne a los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros para impulsar la acción política general de la Unión Europea, ni tampoco con el Consejo de Europa, una organización internacional de carácter regional distinta y ajena a la Unión Europea.
Las funciones del Consejo han evolucionado, al menos formalmente, de más a menos; si en un principio era la principal instancia decisoria de las Comunidades Europeas, hoy en día la evolución institucional de la Unión ha encuadrado y reducido sus funciones. Así, el Parlamento Europeo se ha venido revelando desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht como un actor de creciente importancia política como institución de control de las demás instituciones, órganos y organismos comunitarios y, sobre todo, como colegislador en igualdad de condiciones con el Consejo. Asimismo, la oficialización del Consejo Europeo, como órgano diferenciado del Consejo de la UE, que impuso el reciente Tratado de Lisboa, han mermado formalmente sus funciones y poderes constitucionales en pro de aquel.
El Parlamento Europeo y el Consejo ejercen los poderes legislativos de la Unión Europea, en las condiciones y dentro de las competencias señaladas para esta en los Tratados. Sin la aprobación de uno y otro (en ocasiones de uno u otro) las leyes europeas (estrictamente reglamentos, directivas y decisiones de naturaleza legislativa) no pueden ser adoptadas válidamente. La mayoría de los actos legislativos de la Unión deben ser propuestos por la Comisión y aprobados por el Parlamento y el Consejo, de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario; pero no siempre es así, los Tratados establecen excepciones, actos legislativos cuya adopción se siguen procedimientos especiales. Estos últimos procedimientos (cada vez menos) suelen establecerse en beneficio del Consejo, y por tanto en perjuicio del Parlamento. El Consejo es, pues, un órgano colegislador con ciertas funciones políticas suplementarias. En ambos casos se pronuncia a iniciativa de la Comisión Europea, en la mecánica de lo que suele conocerse como «triángulo institucional» (Comisión, Consejo y Parlamento).
El Consejo Europeo (informalmente, EUCO) es una de las siete altas instituciones de la Unión Europea. Está integrada por los veintisiete jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, el presidente de la Comisión Europea, y el presidente del Consejo Europeo, que es quien preside las reuniones. En sus reuniones y trabajos también participa el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, aun no siendo miembro de pleno derecho. Su composición y la lógica de su funcionamiento lo convierten en un órgano de naturaleza predominantemente intergubernamental. Sus funciones son de orientación política y de jefatura colectiva simbólica, fijando las grandes directrices y objetivos de la Unión en los ámbitos más relevantes; la potestad legislativa le está expresamente vedada por los tratados.
Sus reuniones, de carácter ordinariamente trimestral, se designan comúnmente como «cumbres europeas» o «reuniones en la cumbre» debido a la importancia de sus asistentes, pero desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009, el Consejo Europeo es una institución constitucional comunitaria de pleno Derecho y como tal debe actuar, al servicio del acuerdo e integración de los intereses nacionales con los europeos.
El edificio Europa de Bruselas, conocido popularmente como «El Huevo», es el centro de operaciones del Consejo Europeo y, entre otras funciones, sirve como claustro para las reuniones ministeriales y albergará también las oficinas de la presidencia de la institución. En la misma ciudad, el Consejo cuenta con oficinas en el edificio Justus Lipsius, sede del Consejo de la Unión Europea.
La Comisión Europea (CE) es una de las siete instituciones de la Unión Europea. Ostenta el poder ejecutivo y la iniciativa legislativa. Se encarga de proponer legislación, aplicar las decisiones comunitarias, defender los tratados de la Unión y en general se ocupa de los asuntos diarios de la Unión. Opera de manera independiente a los Gobiernos nacionales y representa y defiende los intereses de la Unión. Tiene su sede en la ciudad de Bruselas, Bélgica. La actual presidenta de la Comisión es Ursula von der Leyen.
La Comisión actúa a modo de un «Gobierno de Europa», y se compone de veintisiete miembros llamados comisarios. Hay un representante por cada Estado miembro, pero los miembros están obligados a representar los intereses de la UE en su conjunto. Uno de los miembros es el presidente de la Comisión, que es seleccionado por el Parlamento Europeo de un candidato propuesto por el Consejo Europeo. Los otros veintiséis miembros de la Comisión son propuestos por el Consejo de la Unión Europea y el presidente electo, que deben ponerse de acuerdo para enviar una propuesta de Comisión al Parlamento Europeo, donde el conjunto se somete a una última votación.
El término «Comisión» puede designar dos realidades no estrictamente idénticas. Así, puede hacer referencia, por una parte, al conjunto de miembros que la componen en sentido estricto, y que, constituidos en un Colegio de Comisarios, son los depositarios formales de sus poderes; por otra, al conjunto administrativo que los asiste, y que engloba a una oficina ejecutiva compuesta por más de 38 000 funcionarios. Este artículo empleará, preferentemente, el término en el primer sentido institucional apuntado, sin perjuicio de referir la actividad de la administración que dirige y en que se sostiene.
Además, de las ya mencionadas, el marco institucional de la Unión Europea cuenta con otras tres instituciones no políticas:
Los órganos son asimilables a instituciones de menor rango (aunque no gozan de ese estatuto). Aunque sus funciones son concretas, tienen competencias que van mucho más allá de la simple gestión y gozan de independencia en el ejercicio de sus funciones. Los organismos son estructuras subsidiarias de otras instituciones pero con autonomía funcional, generalmente versada en ámbitos especializados de gestión.
La refundación de la Unión Europea (UE) es el proyecto que busca la reforma institucional y la readaptación de las políticas de dicha organización internacional. Iniciado en 2017, el impulso principal ha sido liderado por la Comisión Europea (CE) y el denominado eje franco-alemán, aunque el término refundación ha sido utilizado pricipalmente por el presidente de Francia, Emmanuel Macron y su gobierno. Sin embargo, diferentes actores políticos se han referido a la situación empleando términos variados para reflejar la voluntad de aumentar la capacidad geopolítica, la autonomía estratégica o la soberanía de la Unión. Por ejemplo, el propio Macron utilizó las palabras "relanzamiento, poder, pertenencia” para definir los ejes de trabajo durante la presidencia francesa del Consejo de la UE en 2022, un momento clave en el desarrollo del proyecto.
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