La Ley de Amnistía (formalmente, la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía) es una norma jurídica con rango de ley promulgada en España el 15 de octubre de 1977 que entró en vigor el día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, el 17 de octubre de ese año.
Incluía la amnistía de los presos políticos y un amplio espectro de delitos que incluían actos políticos, rebelión, sedición —incluidos los delitos y faltas cometidos a consecuencia de ambas— y denegación de auxilio cometidos antes del día 15 de diciembre de 1976, fecha de ratificación en referéndum de la Ley para la Reforma Política. De igual forma, también amnistiaba a las autoridades, funcionarios y agentes del orden que hubieran cometido delitos o faltas durante la persecución de actos políticos o hubieran violado «los derechos de las personas». Puesta en vigor en plena transición a la democracia, su objetivo era eliminar algunos efectos jurídicos que pudieran hacer peligrar la consolidación del nuevo régimen.
Varias décadas después, a raíz de las denuncias interpuestas por delitos de lesa humanidad, genocidio y desaparición forzada cometidos durante la guerra civil y la dictadura, y que se encontraron con el obstáculo infranqueable de la ley, que impedía juzgar delitos pertenecientes a esa época, organizaciones como Human Rights Watch y Amnistía Internacional solicitaron en repetidas ocasiones al Gobierno la derogación de la norma por considerarla incompatible con el Derecho internacional, pues impide juzgar delitos considerados imprescriptibles. El 10 de febrero de 2012, Navanethem Pillay, representante de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, pidió formalmente a España la derogación de la ley argumentando que incumplía la normativa internacional sobre derechos humanos.
Según expertos juristas, la Constitución impediría tal derogación, pues la reactivación de una responsabilidad penal que ya ha sido extinguida violaría el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables establecido en el artículo 9.3 de la Carta Magna. Sin embargo, el 20 de marzo de 2018 Podemos, Compromís y los grupos nacionalistas presentaron en el Congreso de los Diputados una propuesta de reforma de la ley para que los responsables de violaciones de los derechos humanos durante el franquismo pudieran ser juzgados, pero fue rechazada por los votos en contra de PP, PSOE y Ciudadanos.
El 1 de abril de 1969 el BOE publicó un Decreto Ley de indulto que afectó a todos los delitos cometidos antes del 1 de abril de 1939. A la muerte de Francisco Franco, en 1975, se inició en España un proceso de transición encaminado al restablecimiento de la democracia como estatus político. Uno de los asuntos más espinosos en este proceso era la reconciliación entre los dos bandos enfrentados en la guerra civil española, así como el perdón por los graves delitos contra la humanidad cometidos durante y después del conflicto. Dentro de la reforma política, la amnistía de 1977 representaba la renuncia del Estado al ejercicio del ius puniendi, o ejercer la coacción penal sobre quienes vulneraron bienes jurídicos básicos, así como la liberación de diversos presos políticos y presos de ETA que aún se encontraban en prisión por delitos de distinta gravedad o por razones ideológicas. Se propugnaba que a través de este proceso el país se encontraría en condiciones de ratificar una nueva constitución.
La Ley de Amnistía tuvo un precedente cuando el 30 de julio de 1976 se proclamó una amnistía parcial para algunos presos encarcelados por motivos políticos. El BOE num. 186 de 4 de agosto de 1976, páginas 15097-15098, referencia 1976/14963, publicó el Real Decreto Ley 10/1976 de 30 de julio sobre Amnistía, dado en La Coruña, firmado por el rey Juan Carlos I y refrendado por el Presidente del Gobierno Adolfo Suárez González, consecuencia de una propuesta del Consejo de Ministros reunido el 28 de julio de 1976, a instancia del Ministro de Justicia Landelino Lavilla . En este decreto fueron indultados los delitos y faltas de intencionalidad política y opinión que no hubieran “puesto en peligro” la vida de nadie. El objetivo de este decreto, según se establece en su párrafo inicial, es "promover la reconciliación de todos los miembros de la Nación", y entre las medidas propuestas para este fin se destaca "la reintegración de los derechos pasivos a los militares sancionados después de la pasada contienda, de los distintos indultos concedidos y de la prescripción, por ministerio de la ley, de todas las responsabilidades penales por hechos anteriores al 1 de abril de 1939."
La amnistía parcial de 1976 no pareció suficiente a la mayoría de la clase política y el 11 de enero de 1977, en una reunión entre cuatro representantes de la oposición democrática, Antón Cañellas, Felipe González, Julio de Jáuregui y Joaquín Satrústegui, con el presidente del Gobierno, Adolfo Suárez se expuso y se solicitó al presidente del Gobierno una amnistía total para todos los hechos y delitos de intencionalidad política ocurridos entre el 18 de julio de 1936 y el 15 de diciembre de 1976. En mayo se desarrolló la semana proamnistía de mayo de 1977, una serie de movilizaciones populares que tuvo lugar en las provincias de Álava, Guipúzcoa, Vizcaya y Navarra para reclamar la amnistía de todos los presos relacionados con penas de raíz política.
Presentada por el partido en el gobierno, UCD, y, en palabras de su portavoz, Rafael Arias-Salgado, como el presupuesto ético-político de la democracia, de aquella democracia a la que aspiramos, que por ser auténtica no mira hacia atrás, sino que, fervientemente, quiere superar y trascender las divisiones que nos separaron y enfrentaron en el pasado; fue defendida, entre otros, por el portavoz del grupo comunista del congreso, Marcelino Camacho, quien manifestó: (...) la primera propuesta presentada en esta Cámara ha sido precisamente hecha por la Minoría Parlamentaria del Partido Comunista y del PSUC el 14 de julio y orientada precisamente a esta amnistía. Y no fue un fenómeno de la casualidad, señoras y señores Diputados, es el resultado de una política coherente y consecuente que comienza con la política de reconciliación nacional de nuestro Partido(...) Nosotros considerábamos que la pieza capital de esta política de reconciliación nacional tenía que ser la amnistía. ¿Cómo podríamos reconciliarnos los que nos habíamos estado matando los 'unos a los otros, si no borrábamos ese pasado de una vez para siempre?.
La ley fue aprobada en el Congreso de los Diputados el 15 de octubre de 1977 con el apoyo de casi todos los grupos parlamentarios (Unión de Centro Democrático, Partido Socialista Obrero Español, Partido Socialista Popular, Partido Comunista de España, la Minoría Vasco-Catalana y el Grupo mixto) y con la abstención de Alianza Popular y los diputados Francisco Letamendia (Euskadiko Ezkerra) e Hipólito Gómez de las Roces (Candidatura Aragonesa Independiente de Centro). En total, 296 votos a favor, dos en contra, 18 abstenciones y uno nulo.
La redacción del texto corrió a cargo de una comisión compuesta por representantes de los grupos políticos que consensuaron la ley, todos excepto Alianza Popular, que no la apoyó argumentando que no era una buena solución para los ataques a la democracia. Esta comisión la compusieron Pilar Brabo y Marcelino Camacho (PCE), Xabier Arzallus y Mitxel Unzueta (MVC), Plácido Fernández Viagas y Pablo Castellano (PSOE) y Donato Fuejo (GM).
La ley está vertebrada en torno a sus dos primeros artículos, que son los siguientes:
I. Quedan amnistiados:
II. A. los meros efectos de subsunción en cada uno de los párrafos del apartado anterior, se entenderá por momento de realización del acto aquel en que se inició la actividad criminal.
La amnistía también comprenderá los delitos y faltas conexos con los del apartado anterior.
En todo caso están comprendidos en la amnistía:
El 18 de julio de 2007 varias asociaciones de derechos humanos presentaron denuncias ante la Audiencia Nacional para la investigación de los crímenes del franquismo, pero éstas fueron desestimadas, ya que "los delitos habían prescrito o, en todo caso, estaban sujetos a la Ley de Amnistía de 1977". En septiembre de 2008, el juez de Instrucción número 5 de la Audiencia, Baltasar Garzón, volvió a impulsar estas denuncias, acompañadas de los nombres y apellidos de 130 000 desaparecidos del franquismo. El fiscal de la Audiencia Nacional alegó que los delitos de genocidio y crímenes de lesa humanidad no estaban tipificados en el Código Penal de 1932, que regía cuando se cometieron, y que no se podían aplicar con carácter retroactivo. Garzón, amparándose en que son delitos que no prescriben, imputó al régimen franquista,[cita requerida] el 14 de octubre, un delito de genocidio por estos y otros sucesos
Finalmente, Garzón declaró extinguida la responsabilidad penal de los imputados ya fallecidos y remitió la causa a distintos juzgados de los lugares donde habían sucedido los hechos. Por otra parte, el juez del Tribunal Supremo Luciano Varela admitió a trámite una querella interpuesta por las formaciones ultraderechistas Falange Española y Manos Limpias contra Garzón acusándole de prevaricación por asumir la causa contra el franquismo, al entender que no tenía las competencias para ello. La Ley de Amnistía fue uno de los varios insalvables obstáculos surgidos en el proceso contra el franquismo, lo que acarreó una incipiente corriente de críticas y los primeros movimientos desde 1977 que pedían su derogación.
A pesar de que en la época de su promulgación la ley fue considerada necesaria y positiva para el asentamiento de la democracia, con el paso del tiempo su significado cambió para algunos; sobre todo al comprobar los efectos que tendría sobre cualquier denuncia efectuada acerca de los hechos que un importante sector de la opinión pública considera como graves delitos contra la humanidad cometidos durante la dictadura del general Franco. En este sentido, algunas organizaciones sostienen que los recuerdos de la guerra y el franquismo estaban muy presentes e influyeron para asegurar la impunidad de estos crímenes a través de la Ley de Amnistía. Sus argumentos defienden que durante la transición en España no se debatió fuerte y abiertamente sobre los crímenes franquistas. El catedrático de Economía Joan Martínez Alier, quien fue varias veces candidato al Congreso por el partido Los Verdes ha manifestado que la denuncia y el debate político de tales crímenes contra los derechos humanos habría sido cortada por la Ley de Amnistía de octubre de 1977, que amnistiaba (art. 2f) los delitos cometidos por funcionarios y agentes del orden público contra el ejercicio de los derechos de las personas (tales como el no perder la vida y vivir en libertad). Quienes habían impedido el ejercicio de tales derechos, fueron amnistiados. Mejor dicho, se auto‐amnistiaron con la aquiescencia de los partidos políticos de centro y de izquierda que habían ganado escaños en las primeras elecciones en España desde 1936, las de 1977. El político socialista José María Benegas la ha definido como una ley de punto final: renunciamos a revisar el pasado y exigir las responsabilidades generadas durante cuarenta años de dictadura.
Tanto Carme Molinero, como Pere Ysàs, ambos profesores de historia contemporánea de la Universidad Autónoma de Barcelona y autores de diversos libros que versan sobre las atrocidades acometidas durante el Franquismo, manifestaron su rechazo a las tesis que calificaban de autoamnistía a la ley, declarando: Esta explicación responde también a un notable desconocimiento de la situación del proceso histórico y, en algunos casos, a la voluntaria miopía respecto a la complejidad social, en un ejercicio muy distante de la inteligencia política que una parte significativa de la militancia antifranquista supo desarrollar sobre todo en la década anterior a la muerte del dictador(...)Los parlamentarios procedentes del antifranquismo exigían la amnistía como una medida de ruptura con el pasado y, además, de reconciliación; para ellos se trataba de negar el orden franquista y avanzar decisivamente hacia un nuevo marco político que permitiera que todos los ciudadanos pudieran convivir en España libremente, defendiendo cada uno sus ideas.
A raíz de las denuncias contra los crímenes del franquismo y otras por delitos cometidos durante la Guerra Civil Española, como las matanzas de Badajoz y Paracuellos, y que se encontraron con el obstáculo infranqueable de la ley, organizaciones de derechos humanos como Human Rights Watch y Amnistía Internacional solicitaron al Gobierno de España su derogación, al considerarla incompatible con el Derecho internacional, pues impide juzgar delitos considerados imprescriptibles.
En 2009, el Comité de Derechos Humanos transmitió a España su recomendación de que considerase la derogación de la Ley de Amnistía, recordando que los delitos de lesa humanidad son imprescriptibles. Igualmente, expresó su preocupación por los obstáculos encontrados por las familias de desaparecidos. El Gobierno de España respondió cuestionando la competencia del Comité en dicha materia y recordando que la Ley de Amnistía fue una demanda de toda la oposición al franquismo que contribuyó a la transición a la democracia.
También en 2009, el Comité contra la Tortura pidió información a España acerca de si la Ley de Amnistía está en contradicción con la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes y cuál es la posición de España respecto del ejercicio de la acción penal en los casos amnistiados. El Gobierno español respondió al requerimiento informando de que la Ley de Amnistía fue una demanda de toda la oposición democrática al franquismo, que los hechos amnistiados por ella son anteriores a la entrada en vigor de la Convención contra la Tortura y que el Estado realiza acciones para restablecer los derechos de las víctimas. El Comité, pese a reconocer que la Ley de Amnistía es anterior a la entrada en vigor de la Convención, solicitó a España que los delitos de tortura y desapariciones forzadas no queden sujetos a amnistía. Solicitó igualmente que el Estado prosiga con el esclarecimiento de la suerte de las víctimas.
En septiembre de 2010, el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias manifestó que la Ley de Amnistía chocaba con la "Declaración sobre la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas" de 1992, que impondría a España la obligación de investigar, perseguir y sancionar a los responsables de desapariciones.
El 10 de febrero de 2012, Navanethem Pillay, representante de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos pidió formalmente a España la derogación de la ley, argumentando que incumplía la normativa internacional sobre Derechos Humanos.
Aunque Luciano Varela manifestó en el auto de la querella contra el juez Garzón de 2010 que El Poder Legislativo podrá entonces derogar la ley española de amnistía de 1977 y redefinir el alcance de la retroactividad de las normas sobre prescripción. Solamente restará, en tal caso, examinar si con tal decisión se supera el canon constitucional; según expertos juristas, la Constitución española de 1978 impediría tal derogación, pues la reactivación de una responsabilidad criminal que ha sido extinguida violaría el principio de irretroactividad establecido en el artículo 9.3 de la carta magna.Sólo a través de una revisión constitucional puede reactivarse la responsabilidad criminal ya extinguida. También podría ser un obstáculo la redacción del artículo 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por España el 27 de abril de 1977. Aunque basándose en dicho tratado (entre otros), concretamente en el artículo 15.2, el BNG justificó su propuesta de modificación con efectos retroactivos de la ley de amnistía para excluir de su alcance el delito de genocidio y los delitos de lesa humanidad.
Es reseñable el dato de que, en el tiempo transcurrido desde 1979, cuando España ratificó la Convención Europea de Derechos Humanos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no haya tenido que dictar ninguna sentencia relativa a la Ley de Amnistía, pese a lo polémica que parece ser la controversia al respecto.
Las críticas a la Ley de Amnistía no son unánimes, pues un importante sector político, jurídico y de opinión pública sigue considerándola como un logro de la oposición democrática al franquismo, además de como una forma de "superar la larga confrontación sufrida por los españoles desde 1936". En julio de 2011, el Bloque Nacionalista Galego presentó en el Congreso de los Diputados una proposición para derogar la Ley y la propuesta fue rechazada por una amplia mayoría formada por partidos de diversas ideas políticas (el resultado fue de 8 votos a favor de la derogación, 320 en contra y 8 abstenciones). El Partido Socialista Obrero Español resaltó que la Ley fue la forma de superar las guerras civiles y que el olvido era recíproco para ambos bandos; la coalición nacionalista catalana Convergencia y Unión hizo hincapié en que la Ley de Memoria Histórica ya había reconocido la ilegitimidad de los tribunales franquistas; en cuanto al Partido Popular, sucesor de la Alianza Popular que se abstuvo en 1977 en la votación de la Ley, expresó su apoyo a la misma y reprochó a los partidarios de su derogación que volvieran a traer rencores. Esta posición es también la que mantienen los sectores que simpatizan con el franquismo, pues consideran que la izquierda política pretende derogar la Ley de Amnistía para realizar unos juicios selectivos sólo a uno de los bandos que intervino en la Guerra Civil, manteniendo la impunidad para los crímenes cometidos por el bando vencido. Por último, no faltan quienes, como el Partido Nacionalista Vasco, consideran irrelevante el debate por no quedar personas vivas a quienes se pudiera juzgar por los presuntos delitos de genocidio o lesa humanidad.
Desde un punto de vista jurídico, algunos medios señalan que la Ley de Amnistía no violó el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva pues, aunque extinguió la responsabilidad criminal, mantuvo subsistente la responsabilidad civil. Es por ello que algunos estiman que los perjudicados han tenido abiertas las vías de los tribunales civiles o contencioso administrativos para solicitar una reparación.
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