El término finanza funcional fue introducido por Abba Lerner como contraste al de “finanzas sanas o prudentes”. Las finanzas funcionales se refieren al manejo práctico de los déficits fiscales y la cantidad de circulante (ver también El dinero y la liquidez de los activos) y no en relación a algunos principios abstractos ya sea de moralidad o de “prudencia fiscal”.
Dada una variedad de circunstancias que se exploraran más abajo, la finanza funcional se implementó más generalmente en EE. UU., lo que significa que la mayoría de los economistas y comentadores políticos relevantes al tema son de ese país.
Durante los debates acerca de cómo solucionar las crisis de los 30, Lerner desarrollo una metáfora para explicar su propuestas político económicas acerca del control necesario para asegurar estabilidad económica. El argumento es que el que un gobierno practique el laissez-faire es equivalente a conducir un auto sin volante, con el resultado que ya sea el progreso -o la economía de un país- continuamente entra en crisis. Consecuentemente Lerner aduce que era tiempo que se adoptara una política keynesiana “del control”, en la cual el gobierno explícitamente usaría un “volante” (la “finanza funcional”) a fin de mantener el proceso económico desarrollándose estable y eficientemente.
Extendiendo lo anterior, Lerner contrasta la finanza funcional con la “finanza sana” o tradicional. La finanza sana promueve una política de laissez-faire y la acción gubernamental “prudente”: las cuentas deben estar equilibradas (excepto en tiempos de guerra), la Oferta de dinero o cantidad de circulante no puede aumentar a una tasa mayor que la tasa de crecimiento de la economía, el gobierno no debe intervenir en asuntos económicos, etc.
El problema -desde el punto de vista de Lerner- es que esas “reglas del buen manejo económico” no son el producto de un análisis, sino simplemente aceptadas como evidentemente correctas. Lerner argumenta que -cuando los gobiernos entiendan como la macroeconomía realmente funciona- adoptarían un grupo de reglas alternativas: la finanza funcional, bajo las cuales las decisiones acerca de déficits y cantidad de circulante no serían necesariamente las mismas que las anteriores, en la medida que lo que se evaluaría sería su efecto real en una economía específica en un momento dado, en lugar de ser basadas en el prejuicio que el déficit fiscal, la deuda pública y una política monetaria expansionista son necesariamente “malas”.
En lo que sigue sería conveniente mantener presente que mucho de la presentación de la propuesta de la economía funcional es efectuada en un lenguaje deliberadamente provocativo. Esto se debe por lo menos en parte a que propósito de Lerner fue contrastar fuertemente aquellas de reglas de manejo económico que tienen sentido para los individuos pero no necesariamente para el agregado económico de una nación. Por ejemplo, se ha alegado que históricamente, en el caso de los EE. UU.: “Cada reducción significante de la deuda (publica) ha sido seguida por una depresión y cada depresión ha sido precedida por una reducción significante de la deuda. Aún más, cada superávit presupuestario ha sido seguido, y generalmente más temprano que más tarde, por nuevos déficits. Sin embargo, una correlación, por perfecta que sea, no prueba causa. Hay alguna razón para sospechar que los superávits del gobierno son dañinos?... Al nivel macroeconómico, los gastos del gobierno generan un ingreso en el sector privado, impuestos reducen ingresos disponibles. Cuando los gastos del gobierno exceden los ingresos por impuestos (déficit presupuestario), hay una adición neta al ingreso disponible del sector privado.
La idea básica es que a nivel general se puede utilizar el manejo del presupuesto (tanto el equilibrio como el desequilibrio) como un volante o mecanismo de conducción económica. El presupuesto tiene ese efecto porque, de acuerdo a Keynes y otros, tanto los impuestos como los gastos fiscales afectan directamente los niveles de actividad económica. Adicionalmente, las “macro-externalidades” del gasto fiscal deben ser considerados porque -en el agregado- los efectos secundarios de esas decisiones son considerables, a diferencia de las decisiones de individuos como tales.
La premisa fundamental de la finanza funcional es explícitamente que una economía capitalista dinámica es inherentemente inestable, así que el desempleo e inestabilidades de precios periódicamente imponen penuria económica sobre la economía en general, lo que impacta más severamente sobre el mercado de trabajo.
Sucede que los salarios constituyen alrededor de dos tercios de los ingresos generales y que tanto Keynes como otros han mostrado que la tasa de ingresos por salarios en relación a los ingresos generales es relativamente estable a nivel nacional. La implicación es que una caída en los salarios conduce a una caída en los ingresos generales.
El propósito de la propuesta entonces es tratar de mantener el balance de la economía, usando el presupuesto a fin de controlar esas fuerzas que llevan ya sea a un sobrecalentamiento o al enfriamiento excesivo de la economía.
De acuerdo a Lerner, (Lerner, 1941). la finanza funcional depende de las siguientes tres reglas:
1.- El gobierno mantendrá, en todo momento, un nivel de demanda razonable. Si hay poca demanda -y consecuente alto nivel de desempleo- el gobierno debe ya sea reducir los impuestos o aumentar sus gastos. Si hay demasiado demanda, el gobierno debe prevenir inflación reduciendo sus gastos o aumentando impuestos.
2.- El gobierno debe mantener una tasa de interés que optimice la Inversión a través de tomar préstamos cuando desea elevarla y repagando la deuda cuando desea bajarla.
3.- Si cualquiera de los dos principios anteriores entra en conflicto con los principios de la “finanza sana” -balancear la deuda o limitar la deuda pública- no importa. El gobierno debe imprimir el suficiente dinero como para financiar las otras dos reglas.
De lo anterior siguen algunas sugerencias, entre las que se encuentran:
La dura presentación de esos principios por Lerner causó mucho debate en las décadas de los 40 y 50 del siglo XX, cuando la mayoría de los keynesianos (incluyendo keynes mismo) eran mucho más medidos en sus propuestas.
Sin embargo, para la década de los 60 del mismo siglo, las reglas de Lerner llegaron a ser la interpretación estándar del keynesianismo tanto en textos de macroeconomía como en discusiones de economía política, especialmente en EE. UU., dada alguna peculiaridades de la economía de ese país. (ver más abajo) Se ha alegado que esto se debe a que los textos de Keynes casi no contienen una propuesta práctica de acción económica. No contienen, por ejemplo, menciones de políticas fiscales. pero al mismo tiempo había poderosas fuerzas demandando la implementación de políticas “keynesianas”. Consecuentemente, cuando se atacaba esas políticas, en realidad se atacaba las propuestas de Lerner.
Cualquiera que sea el caso, esas políticas fueron implementadas a través del mundo, llevando a la revista estadounidense Time a observar que “ En Washington los hombres que formulan la economía de la nación han usado principios keynesianos no solo para evitar los violentos ciclos de los días de preguerra pero para producir un fenomenal crecimiento económico y lograr precios remarcablemente estables... figurando que los EEUU había, de alguna manera, descubierto el secreto de crecimiento estable y no inflacionario, los líderes de muchos países en ambos lados de la cortina de hierro trataron abiertamente de emular su éxito”
Sin embargo, el ataque contra esas “políticas keynesianas” se intensificó a través de los 1970s y 1980s, liderado por, entre otros, Ludwig von Mises, Friedrich Hayek y Milton Friedman, el último de los cuales tuvo la mayor influencia en EE. UU., donde, a partir de los finales de la década del 60 del siglo XX y comienzo de la del 70, su propuesta monetarista empezó a reemplazar la finanza funcional.
La situación -sugerida más arriba- peculiar de EE. UU. es la tendencia histórica de ese país a mostrar déficits en su presupuesto fiscal. Esto llevó a dos visiones que, a pesar de que pueden ser vistas como generalmente similares en sus efectos prácticos, son percibidas como competitivas: la ya mencionada visión de la finanza funcional (Ver L. Randall Wray, op cit) y la monetarista, ejemplificada por Friedman, de acuerdo a la cual, las crisis se podrían evitar si el Banco central de EE. UU. -la Reserva Federal- expandiera la cantidad de circulante, dado que el dinero funciona como un “multiplicador monetario”
Comparando ambas visiones, Paul Krugman escribe: “Un tema central de la Teoría General de Keynes fue la impotencia de la política monetaria en condiciones del tipo de la depresión. Pero Milton Friedman y Anna Schwartz, en su magistral historia monetaria de los EE. UU., proponen que el Banco Federal podría haber prevenido la Gran Depresión -una propuesta que más tarde, en escritos populares, incluyendo los de Friedman mismo, se transmuto en la propuesta que el Banco Federal causó la depresión. Ahora, lo que el Banco realmente controlaba era la base monetaria -circulante más reservas bancarias. Como la figura muestra, esa base se expandió en la realidad durante la gran depresión, por lo cual es difícil hacer el caso que la Reserva causó la depresión. Pero se puede argumentar que la depresión podría haber sido prevenida si el Banco Federal hubiera hecho más -si hubiera expandido la base monetaria más rápidamente y hubiera hecho más para rescatar los bancos en problemas.
Ahora, concentrándonos en los efectos prácticos de ambas propuestas -específicamente, su aproximación al tratamiento de las crisis a través de la no consideración por los déficits presupuestarios, y la propuesta de expansión monetaria- esas aproximación parecen -a primera vista o para no especialistas- lo suficientemente similares como para ser confundidas -pero la segunda tiene, para algunos, el incentivo agregado que propone una reducción de impuestos en todo y cualquier caso- Es esa confusión lo que explica el famoso dicho de Nixon cuando abolió la relación de 35 dólares por onza de oro -lo que permitió la gran expansión de la cantidad de dólares, marcando el fin del sistema instaurado por los Acuerdos de Bretton Woods: “Ahora soy un keynesiano en economía” (I am now a Keynesian in economics") -lo que a su vez creó una situación que está llevando a la propuesta de poner fin a la llamado “Hegemonía del dólar (ver también Bancor). Sin embargo hay una diferencia profunda entre las dos propuestas. Paul Krugman -al fin de lo citado- agrega: “Así, aquí estamos (2008), mirando una crisis reminescente de la de los 30. Y esta vez el Banco Federal ha sido espectacularmente agresivo acerca de aumentar la base monetaria.. y adivinen que pasa? no parece estar funcionando. (op cit)
Sin embargo, la confusión y preferencia por el monetarismo como justificación de la mantención de los déficits fiscales en EE. UU. se hizo general y para los 90s las presentaciones de la macroeconomía en los libros académicos dejaron de incluir las premisas de la “finanza funcional”, al punto que pocos economistas formados desde esa época han escuchado de ella o son familiares con sus conceptos.
No obstante, Colander ha alegado que la influencia de la finanza funcional persiste al nivel de la economía política. Entre gobernantes la reacción general a los déficits fiscales -especialmente en tiempos de crisis- es muy diferente a la que sus equivalentes tenían antes de la introducción de tales percepciones y los beneficios de un déficit fiscal en tales momentos son generalmente reconocidos, la discusión centrándose mucho más en el tamaño de tales déficits como porcentaje del PIB, no en la necesidad de un presupuesto equilibrado.
Sin embargo esa aparente confluencia de ambas posiciones en su falta de interés en el déficit fiscal ha sido utilizada por gobiernos de todos los partidos en EE. UU. para justificar el creciente déficit fiscal lo que ha llevado a algunos observadores a predecir la bancarrota de esa nación. y a -como se ha dicho- la percepción de la necesidad de reemplazar el dólar como moneda internacional de intercambio y ahorro.
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